“三年见成效，五年大变样。”当前，青岛城市更新和城市建设正如火如荼推进。作为城市更新和城市建设三年攻坚行动的八大行动之一，老旧小区改造是实现从“有房住”到“住得好”的重要方式，这项家门口的“关键小事”，一直是很多居民最为关心的话题。

青岛在老旧小区改造中，有哪些问题需要关注和解决？各地在城市更新中又积累了哪些创新经验？围绕这些问题，中国城市科学研究会城市老旧小区改造专业委员会秘书长、青岛市 CIM+城市更新技术创新中心主任、青岛理工大学建筑与城乡规划学院教授韩青作出了专业解释。

改造的价值：实现人与空间良性互动

老门西作为南京老城中最具烟火气的区域，至今仍保留着较为完好的街巷肌理结构，具有明显的地域文化、地域空间特色，但是配套不完善的社区、非成套化住房与复杂的人口构成等问题的凸显使得老门西逐渐失去活力，给城市更新带来巨大挑战。

2021 年，以“更新让居住更美好”为主题的首届全国大学生国土空间规划设计竞赛在南京举办，青岛理工大学的参赛作品《寻因解构 共治繁生 —— 基于城市基因理论下的钓鱼台片区城市更新设计》荣获三等奖。谈及此次参赛，指导教师韩青颇多感慨。城市更新具有“目标多元、问题交织、空间复杂、推进困难”等特点，考虑到落地和实施的可行性，老城改造设计必须要在细微处下功夫，不能搞大拆大建又要出彩出新，使有限的土地和资源发挥最大的效益，居住空间的有效利用则成为城市更新的聚焦点，如何充分结合物质空间特征和人群特点展开居住空间更新，是城市更新规划设计的难点。

同国内很多城市一样，青岛面临着“城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重”的阶段，因此开展城市更新行动成为现实。城市更新的范围包括“三区一村”改造，即老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村改造。“老旧小区改造是城市更新的方向之一，是城市更新中重要的一部分。社区是治理平台最小的一个单元，城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程。”韩青认为，从城市发展角度来看，城市更新可以盘活土地价值，为城市挖掘空间的服务力；老旧小区改造可以提升城市居民生活品质，实现人与空间良性互动。城市更新和老旧小区改造是解决人们对美好生活向往的一个有效途径，是增强人民群众获得感幸福感安全感的重要方式。

面临的挑战：提升群众参与度，创新资金筹措模式

国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》和青岛市《关于加快推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》中明确，老旧小区改造的目标任务分为三类：基础类、完善类、提升类。其中基础类是满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等；完善类是满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等；提升类是丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造。

作为全国城镇老旧小区改造试点城市，当前，青岛正广泛而深入地推进老旧小区改造工作，“就青岛而言，老旧小区的改造以基础类改造为主，加之提升类的基础设施改造，公共服务配套设施的改造内容相对较少。”韩青调研发现，青岛的老旧小区建造时间长，安全问题突出，公共服务和配套设施需要保障，存在的主要问题有管线混乱、屋面漏水、道路破损、停车位不足、消防安全问题等。她指出，青岛老旧小区改造过程中面临着不少挑战，因为老旧小区的老龄人口占比较大，有加装电梯的急切需求，而加装电梯又存在不同楼层意见不同的现象，因而在现实操作层面需要得到各方的支持。老旧小区改造既是一次城市更新建设，也往往反映出基层社区治理的现代化水平。

另外，改造中还存在资金筹措的问题。老旧小区改造是以政府出资为主，自上而下的改造方式，群众参与度不够，缺乏社会投资，资金筹措模式单一。“财政资金有限往往会导致改造工作进展缓慢。”韩青表示。

在城市更新上，浙江嘉兴探索出了“嘉兴EPC 模式”。韩青介绍，嘉兴市强化项目统筹，把“未来社区”理念和嘉兴文化元素植入改造工作，试点“片区改造”，集中力量解决一些突出的民生问题，系统推动小区及周边区域的基础设施更新联动，努力营造服务齐全、宜居便利的 15 分钟社区生活圈。

“项目采取 EPC 总承包模式，通过设计和施工一体化总包，优化了环节提高了效率，使老旧小区改造工作提质提速，也通过新模式推动促进嘉兴老旧小区改造的规范化。”韩青介绍说，此外，嘉兴还在项目工地上成立临时党支部，时刻关注市民诉求，及时、快速地解决施工过程中给老百姓带来的生活上的不便，做好方案解释，协调施工方法、时间等，建立起工程实施与百姓生活之间的对话渠道，帮助社区做好群众工作，顺利推进项目实施。

如何破题：片区化改造，市场化运作

“老旧小区改造是重大的民生工程，关系群众切身利益。首先需要强化顶层设计，明确城镇老旧小区改造的范围和内容、工作机制等，明确各参与方的责任与义务；创造性地出台符合地方特点的老旧小区改造政策，建立长效机制，加强顶层设计推动项目加速。”韩青给出建议，实现老旧小区的品质提升，应该片区化改造，实现公共配套设施、交通、滨海绿道等片区公共区域的整体改造提升，纳入完整社区理念，探索出一套老旧小区片区化改造提升的青岛模式。

面对老旧小区改造中资金筹措问题，市场化的运作无疑是持续发展的最佳方式。韩青认为，应引入社会资金，推动市场化改造，用市场化方式吸引社会力量参与，通过财政配资、居民出资、市场运作等方式搭建青岛市城市更新社会资本运作模式，并确立完善的运作体系。

“人民城市人民建、人民城市为人民”，改造老旧小区需要深入了解居民诉求，尊重群众意愿，精准制定改造方案。针对老旧小区改造中群众参与度不够的现实，韩青认为，在目前社区网格化管理的基础上，搭建公众参与平台，成立街道城市更新协调专班，社区、写字楼等单位完善业主委员会机制，协调解决工作中的重大问题，拓展公众参与城市更新决策的渠道，形成党委负责、政府主导、公众参与、民主协商的城市更新治理机制。同时加强宣传引导，采取宣讲会、培训班、新闻专题等形式，向公众推广推介城市更新的意义和典型经验，营造良好的工作氛围。完善利益共享机制，注重听取公众诉求，推动公众参与到城市更新立法制订、实际项目推进中去。在改造内容上，以配套为支点，进一步抓好软硬件提升，整合片区内的生活设施、医疗、教育、交通等资源，补齐片区内服务设施缺乏这一短板，打通服务“最后一公里”。同时，有条件的小区引入物业单位，动员群众全程参与、监督、管理改造提升和后续运维。从而在更新区域中实现教育、医疗、养老等领域的全覆盖，推进城市更新公共服务品质提升。

城市更新着力点：下足“绣花”功夫，推行全周期管理

老旧小区是城市更新中重要的一部分。城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建更新活动，是城市功能的重新定位和城市动能的重新发现，是推广以节约利用空间等为特点的新型城市发展模式。

从“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”，到“城市是人民的，城市建设要坚持以人民为中心的发展理念，让群众过得更幸福”，再到“让城市成为老百姓宜业宜居的乐园”，体现着一以贯之的“以人民为中心”的城市建设理念。

人是城市的主体，衡量一座城市生活质量的高低和市民的生活状态，就要看他们衣食住行是否方便，能否真正安居乐业。在韩青看来，城市更新不仅是对建筑物等硬件设施进行改造，也是对各种生态环境、文化环境、产业结构、功能业态、社会心理等软环境进行延续与更新，是一项涉及政府、企业、社区等方方面面的协作行动，是新时期广大市民期盼的民生工程。

发达国家城镇化大体经历了城市化、大城市郊区化、再城市化这样的发展过程。“城镇化率超过 60% 以后，城镇化速度会一定程度放缓，将步入循序渐进的有机更新阶段。”韩青表示，当今国际大都市持续提升城市活力的一个重要举措就是城市更新，伦敦、纽约、东京等特大型城市之所以百年不衰，就在于通过不断更新，吸引了大量人才，促进了产业升级，带来了现代化需求，保持了城市持久的活力。2020 年我国常住人口城镇化率已超过 60%，城市发展由“增量扩张”为主转入“存量更新”为主，专家预计这一过程将大大拉动投资、需求增长，将撬动十万亿级的内需空间。

韩青认为，城市更新行动中要避免“大拆大建”，老旧小区改造中要强调精细化设计、下“绣花”功夫、全周期管理、可持续运营，补齐短板，推行精细化的有机更新和微改造。